The original article was published at La Tercera (Chilean newspaper).
La actual discusión sobre un eventual reemplazo constitucional en Chile liderada por candidatos presidenciales y columnistas de diversas áreas ha estado caracterizada por una descripción sesgada y poco informada sobre la experiencia internacional. En la discusión se ha
obviado la evidencia de que los reemplazos constitucionales (1) no son infrecuentes, que (2) pueden causar tanto inestabilidad como estabilidad política, que (3) no necesariamente implican cambios más profundos que una reforma constitucional convencional, que (4) las
preferencias de quienes hacen las reformas condicionan fuertemente los resultados y que (5) el mecanismo más usado para cambiar las constituciones han sido las asambleas constituyentes.
Elkins, Ginsburg y Melton (2009) analizan todas las constituciones promulgadas entre 1789 y 2006. Su análisis demuestra que, a nivel mundial, las constituciones tienen menor esperanza de vida que los gatos: 19 años. Casi todos los países tienen constituciones (Israel, el Reino Unido y Arabia Saudita son raras excepciones) y casi todos las han cambiado al menos una vez. De hecho, de acuerdo a Ginsburg, Elkins y Blount (2009) cada año son reemplazadas entre 4 y 5 constituciones, mientras que entre 10 y 15 son reformadas.
Los reemplazos constitucionales pueden generar tanto inestabilidad como estabilidad política. De acuerdo a Elkins, Ginsburg y Melton, uno de cada cinco reemplazos constitucionales ocurrió cuando hubo un cambio de régimen, lo que indica que tanto nuevas democracias como
dictaduras han redefinido las reglas básicas de convivencia social con miras a lograr una mayor gobernabilidad. Asimismo, varios estudios han asociado causalmente las constituciones con cambios en calidad de democracia (Lijphart 1999; Powell 2000; Colomer 2001), política
exterior (Feldman 2005), políticas públicas y desempeño económico general (Persson y Tabellini 2003; North y Weingast 1989).
Los reemplazos constitucionales no necesariamente cambian más el contenido de las constituciones que las reformas convencionales. La carta magna mexicana, creada en 1917, ha sido tan reformada que su versión actual es muy distinta a la original. En el extremo opuesto,
el dictador Rafael Trujillo reemplazó cuatro veces la constitución dominicana pero la mayoría de las veces sólo hizo cambios cosméticos a su contenido. Sin embargo, según Elkins y compañía, en promedio los reemplazos constitucionales cambian el 19% del contenido de las
constituciones, mientras que las reformas sólo el 3%.
El profesor del CIDE mexicano, Gabriel Negretto, ha demostrado a través de múltiples publicaciones cómo los cambios constitucionales realizados en América Latina, al igual que en el resto del mundo, representan las preferencias de quienes reforman la constitución. Por lo
tanto, entender los incentivos de quienes hacen las reformas es crucial para entender el resultado. El mecanismo menos representativo de las preferencias del electorado es aquel en el que un comité de expertos redacta la constitución de espaldas a la ciudadanía, como sucedió
en Chile en 1980. La carta magna será más inclusiva a medida que las visiones de más actores políticos y sociales relevantes se incluyan en su proceso de redacción y aprobación.
Algunos políticos y comentaristas han descartado la opción de cambiar la constitución a través de una asamblea constituyente recordando los resultados de los procesos organizados en Venezuela (1999), Bolivia (2007) y Ecuador (2007). Sin embargo, las constituyentes no las
inventó Hugo Chávez; la mayoría de los reemplazos constitucionales en el mundo se han hecho a través de asambleas constituyentes. Ginsburg, Elkins y Blount analizaron el proceso de creación de 460 de las 806 nuevas constituciones promulgadas entre 1789 y 2005, y las
principales responsables de reemplazar las constituciones fueron asambleas constituyentes (129 veces).
Examinar brevemente la experiencia internacional sirve para aclarar algunos puntos centrales. Primero, reemplazar la constitución no necesariamente causaría inestabilidad política. Segundo, un reemplazo constitucional no es sinónimo de una reforma institucional
significativa. Tercero, llevar adelante una reforma constitucional es menos vistoso, pero más fácil de realizar y puede ser igual o más profunda que un reemplazo constitucional. Cuarto, si el objetivo es redactar una constitución nueva que intente representar proporcionalmente las preferencias del electorado, la sustitución tendría que hacerse a través de un cuerpo (ya sea congreso o asamblea constituyente) electo a través de un sistema que tienda hacia la representación proporcional. Sustituir la actual constitución a través de un congreso electo por una fórmula que distorsiona significativamente las preferencias de los votantes, como sucede con el sistema binominal, limitaría severamente la representatividad (y por tanto legitimidad) de los eventuales cambios.
Referencias
Colomer, Josep M. (2001). Political Institutions: Democracy and Social Choice. Oxford, New York: Oxford University Press.
Elkins, Zachary, Tom Ginsburg, and James Melton (2009). The Endurance of National Constitutions. New York: Cambridge University Press.
Feldman, Noah (2005). “Imposed Constitutionalism”. Connecticut Law Review 37: 857–89.
Ginsburg, Tom, Zachary Elkins, y Justin Blount (2009). “Does the Process of Constitution-Making Matter?” Annual Review of Law and Social Sciences, vol. 5 (5): 201-223.
Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press.
North, Douglass, y Barry R. Weingast (1989). “Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England”. Journal of Economic History, 49 (4): 803–832.
Persson, Torsten y Guido Tabellini (2003). The Economic Effects of Constitutions. Cambridge, MA: MIT Press.
Powell, Jr., G. Bingham (2000). Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and Proportional Visions. New Haven: Yale University Press.